第二节 土地财政

分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。虽然中央转移支付和税收返还可以填补预算内收支缺口，但要发展经济所需的诸多额外支出，比如招商引资和产业开发等，就需要另筹资金了。一方面，地方可以努力增加税收收入。虽然预算收入和中央分成了，但自己分到的收入总是会增加。另一方面，地方可以增加预算外收入。其中最重要的就是围绕国有土地出让和开发所产生的"土地财政"。

招商引资与税收

给定税率的情况下，想要增加税收收入，要么扩大税基，要么加强征管力度。分税制改革之后，全国税收收入占GDP比重逐步上升（参见图2-2）。但这是加强征管的结果，还是自然的税收增长？大体上来说，税源大多数收到了税收反馈上来，然后还同步了在新制上的逻辑。有三点值得重点说明：一则是预算更规范大幅增长了，其二是增值税在生产环节征收，跟生产规模直接有关系。比如对GDP的指向性大概是这种原因；第三呢是因为增值税在生产环节征收，跟企业的产值直接相关。三则因为增值税还可以抵扣用于再生产的设备仪器的进项等。低税率的劳动力，也可用于购进第三类产业的发展，却也因此加重了一般产业发展中的设施地理上的投入。

因为征地大多数收取都在自己的管辖范围，且多半在生产环节征收，所以地方政府有很大的激励去重视与企业相关的投资活动。其中产生了一个重要的事。比如在建筑业发展中，在各种上缴税（及相关的税基、增值税类的发票类和土地出让的税以及资产持有的税）下，地方政府在开展招商引资工作时，更偏向于在经济发展中增加收入基数。要想做大工业收入，和地方基础设施的建设性的支出就有着密不可分的关系。而这对一些关联企业在当地不缴税的带来地方的招商引资上的负面的结果：为什么对吸引这些企业缺少动力？因为增值税在生产环节征收与之有关。（参考图2-3表达的一些逻辑。）

不仅九成以上的税收征缴的税种，税外的其他地方收入也基本都在辖区内出现，比如社保费从中个人缴纳的比例和企业交纳的比例，前者在分税制改革后较为稳定，后者则经历了增减。因为规模的增长和地方政府的行政管理和制度优化，地方政府主导的由自己所有的各类收费（主要也是与企业经营活动相关，如审批环节费用），地方财政的支出结构也因此在不断的变化。

总的来说，分税制改革彻底改变了地方政府的财政收支利益格局和动力。地方在原先来自于和税关联的产业价值（即九十年代以前的）的需求占比中需要不断的降低。而到20世纪90年代初期的财政支出重点是支持生产建设转变为支持公共服务和民生。20世纪90年代的收入体系的重心从"经济建设费"40%、"社会文教费（科教文卫及社保）"只占26%，反转到2018年，社会文教费用约占了40%，"经济建设费"下降了。^(17)这里，分税制改革以来的逻辑变化还需要进一步深入考察。总的来说就是变化还很多。

初识土地财政

我国实行土地公有制。城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农村集体建设用地需要通过征地变更成国有土地，然后可以用于开发商业或住宅建设。住宅在2019年《中华人民共和国土地管理法》修正案通过，对此进行了改革，详见第三章。所以国有土地的价值远远高于农地。为什么会有这种城乡割裂的土地制度？追根溯源，其实也没有什么惊天动地的大道理和顶层设计，不过是从1982年宪法开始一步步演化有了道理。^(18)虽说每一步变化都有道理，针对的都是当时亟待解决的问题，但演变到今天，已经造成了巨大的城乡差别、飞涨的城市房价以及各种棘手问题。2020年，中共中央和国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，首先提到的就是"推进土地要素市场化配置"，而第一条改革意见就是打破城乡分割的现状，"建立健全城乡统一的建设用地市场"。可见政策制定者非常清楚当前制度的积弊，第三章会详细讨论相关改革，此处不再赘述。

1994年分税制改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方。当时这部分收益很少。一来是镇乡企业当年正在还兴盛，但它们占用的地都是农村集体建设用地，不是城市土地。二来是城郊和城市土地使用权当时就可以有偿转让，不用再重复计划经济体制下那样无偿划拨，但各地为了招商引资（包括吸引外资），土地转让价格大都非常优惠，"卖地收入"并不多。

1998年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现。第一是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开了。1997—2002年，城镇住宅新开工面积年均增速为26%，五年增长了近4倍。第二是修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道。规定农村的耕地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。^(19)

1999年和2000年这两年的国有土地转让收入并不高（图2-4），因为尚未普遍实行土地"招拍挂"（招标、拍卖、挂牌）制度。当时的土地转让过程相当不透明，基本靠开发商各显神通。比如有些开发商在进行企业改革时，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个"转手就能发家致富"的买卖，其中的腐败可想而知。

2001年，为治理土地开发中的腐败和混乱，国务院提出"大力推行招标拍卖"。2002年，国土部明确四类经营性用地（商业、旅游、娱乐、房地产）采用"招拍挂"制度。于是各地政府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。土地出让收入从2001年开始激增，2003年已经达到了地方公共预算收入的55%（图2-4）。2008年全球金融危机之后，在财政和信贷政策的共同刺激之下，土地转让收入再上一个台阶，2010年达到地方公共预算收入的68%。最近两年这一比重虽然有所下降，但土地财政转让收入的绝对数额还在上涨，2018年达到62 910亿元，比2010年高2.3倍。

所谓"土地财政"，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积。因税收随着土地升值而猛增。这些税收分为两类，一类是直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税。其收入百分之百归属地方政府。2018年，这四类税收共计15 081亿元，占地方公共预算收入的15%。相当可观。另一类税收则归到房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。2018年，这两项中属地方的部分（增值税五五、所得税六四）占地方公共预算收入的比重约为9%。^(14)若把这些税收与转让收入加起来算作"土地财政"的总收入，2018年"土地财政"收入相当于地方公共预算收入的89%，是副其实的"第二财政"。

土地转让虽然能带来收入，但地方政府也要负责承担相关支出，包括拆迁征地补偿和"七通一平"等基础性土地开发支出。从近几年的数字来看，跟土地转让有关的支出总体与收入相当。有时甚至比收入还高。2018年，国有土地使用权出让金收入为62 910亿元，支出则为68 167亿元。光看这一项，地方政府并不是在卖地赚钱，它真正重要的是在土地开发之后吸引来的工商业经济活动。

从时间点来看，大规模的土地财政收入始于21世纪初，2001年所得税改革后，中央财政进一步集权，拿走了企业所得税的六成。从那以后，地方政府发展经济的方式就从之前的"工业化"变成了"工业化与城市化"两手抓：一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地差价收益。这些年来出让的城市土地中，工业用地面积约占一半，但出让价格极低：2000年每平方米是444元，2018年是820元，只涨了85%。而商业用地价格增长了4.6倍，住宅地价格更是猛涨了7.4倍（图2-5）。

图2-5 100个重点城市土地出让季度平均成交价

数据来源：万得数据库。

所以商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此"土地财政"的实质是"房地产财政"。一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展；另一方面，随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨，土地拍卖的天价"地王"频出。这其中的问题及改革之道，第三章会报来分析。

税收、地租与地方政府竞争

让我们退一步来，看看地方政府竞赛的大全景。所谓的涵盖发展，无非就是高端前沿那些利用做，其中，我国基本上是一个自然资源可以按权利分割的发展规模的国家，在经济上划分的产权，租金的主要是和入口土地，这些在八九十年代三个重大改革进程后实际工作开始。

经济学家张五常曾经对一个场景做了一个比较——地方政府竞争就像一个"商场模式"。招商引资的竞争引导各方下，商户只要交一个低的入场费用（工业用地低价出让），但需要之后给商场交一定的维持经营费用（增值税等）。而一旦新的企业设立，必须和地方形成一个长久的竞争和稳定的税收来源。企业，只需要盈利市场的竞争机制下就能保持，但工业企业可以落户地方，所以在招商引资的资源竞争中去促成地方政府竞争态度的引导，而与之对应的商住用地就需要限制性出售来获取商业收益收入了。

以行政区划的辖区为单位，依托土地和财税开展工作招商引资竞争。首先是地方政府以各的竞争都在为自身在有限范围内的最优。只要先建起来，长期的经营与发展过程就有很大的保障。但是如果一种框架形式注定资源错置的话，比如一些持续的竞争和资源调配模式，有些大的住宅用地缺乏而不够的，有些大的工业用地过量还闲置等等。

可是制度问题互利存在，为什么中国的基层领区划不像国外那样发展以此来解决问题？因为经济发展的阶段不同。在工业化和城市化的初期阶段，只要能发展农业生产产量，只要能发展城市配套建设，让各种工业集约合融入大型建设。让这些有条件性的，需要增量的建筑用地的基础性和有条件不具备各项条件。所以说改革的方向是清楚的。改革还是需要解决改革各方面的需要和不确定性。

用？改革的方向是清楚的。2020年，中共中央和国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，放在最前面的就是"推进土地要素市场化配置"。要求不仅要在省、市、县内部打破城乡建设用地之间的市场壁垒，建设一个统一的市场，盘活存量建设用地，而且要"探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制"，以提高土地资源在全国范围内的配置效率。